A Cfem e a medida provisória 789/2017

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Denes Martins da Costa Lott*

As discussões envolvendo a Cfem estão na ordem do dia, uma vez que o Congresso Nacional votará, na próxima semana, a Medida Provisória 789/2017, que estabelece a majoração da alíquota e a mudança da base de cálculo desta obrigação financeira, incidente sobre a atividade mineral no Brasil.

Essas medidas, caso sejam de fato adotadas, aumentarão substancialmente as receitas dos municípios mineradores, mas, no entanto, deixarão a pergunta: a qualidade de vida da população destes municípios irá melhorar qualitativamente? Meu anseio é para que a resposta a essa pergunta seja positiva, e, para tanto, independentemente de se adentrar no mérito das propostas de majoração de alíquota e base de cálculo, entendo que o tema passa por outros aspectos e contornos, que sequer estão aventados pelos governos municipais, estaduais e federal, envolvidos no tema, nem tampouco pelo Poder Legislativo.

Deixo claro que se trata de um entendimento pessoal, de um cidadão nascido em Itabira, bacharel em direito, estudioso sobre o tema Cfem e que trabalha na Vale. Esse texto não constitui, nem pretende se constituir, em uma posição da empresa em que trabalho ou das entidades que a representam. Esclarecida essa premissa, passo a expor a minha posição pessoal aos leitores do Vila de Utopia.

Reabilitação da cava Cauê, em Itabira: medida operacional e ambiental (Fotos: Carlos Cruz)

É verdade que, no chamado pacto federativo, aos municípios cabe a menor parte das receitas, mas, contraditoriamente, a eles é atribuída uma demanda maior de gastos, considerando-se principalmente os gastos sociais. No bolo tributário nacional, a realidade atual apresenta uma alta concentração da participação da União, com escandalosos 70%; os Estados, com 25%, ficando os municípios com algo em torno de minguados 5% da arrecadação.

No entanto, no caso específico da Cfem, essa correlação é diferente. Embora seja um valor arrecadado pela União, aos municípios que abrigam a jazida, cabe a maior parte da arrecadação: 65% do total. O que está proposto é a mudança da base de cálculo, que hoje incide sobre a receita líquida, para incidir sobre a receita bruta e o aumento da alíquota, que, no caso do minério de ferro, passaria de 2% para 4%.

Não se identifica na Medida Provisória 789, do Governo Federal, nenhuma proposta estabelecendo novas formas de gestão ou planejamento com a receita arrecadada pela Cfem pelos poderes públicos que dela são beneficiários. No texto que vai a votação, apenas está estabelecido que dos valores cabíveis aos estados e municípios, pelo menos 20% deve ser destinado a atividades relativas a diversificação econômica, ao desenvolvimento mineral sustentável e ao desenvolvimento científico e tecnológico.

Disposição genérica, que nos parece pouco clara e de discutível efetividade. O texto reduz a participação dos municípios que abrigam a mina de 65% para 60% e prevê destinar 10% para o Distrito Federal e Municípios, quando afetados pela atividade de mineração e a produção não ocorrer em seus territórios. Nada parece se pretende estabelecer sobre a natureza jurídica desse importante instrumento financeiro, que com uma definição mais clara do que deveria se revestir, daria maior segurança e previsibilidade para investidores, mercado e sociedade.

Braço da barragem do Pontal e o bairro Bela Vista, em Itabira

Torna-se necessário um maior aprofundamento das discussões, sob o ponto de vista jurídico e não meramente financeiro, para uma definição conclusiva que possibilite um melhor balizamento das decisões empresariais. Por outro lado, não há um planejamento adequado dos municípios para os fechamentos das minas que se anunciam com anos de antecedência, o que é inerente à atividade mineral.

Para se alcançar um aperfeiçoamento com vistas à sustentabilidade na mineração, no nosso atual ordenamento jurídico, é desejável e necessário, ao nosso entendimento, ir mais fundo, proceder a uma alteração constitucional, por meio da proposta de uma Emenda Constitucional, que modifique o art. 176 da Constituição Federal, o que se propõe fazer na seguinte redação:

 

Proposta de Emenda Constitucional:

Art  1º – Fica inserido o § 5º ao art. 176 da Constituição Federal:

“§ 5º – A lei que instituir a participação nos lucros ou contribuição pela exploração dos recursos minerais a que se refere o § 1º, do art. 20, sem prejuízo do disposto no art. 149, deverá atender aos seguintes requisitos:

I – A alíquota da participação nos resultados ou contribuição pela exploração dos recursos minerais poderá ser diferenciada por produto ou uso.

II – Poderá incidir sobre faturamento, lucro ou valor da operação decorrente das atividades de exploração de recursos minerais, na forma da lei.

III – Os recursos arrecadados serão destinados, na forma da lei:

  1. a) À diversificação da economia e à garantia de permanência do desenvolvimento socioeconômico dos Municípios que se desenvolvam em torno da atividade mineradora;
  2. b) Ao fomento, pesquisa e ao desenvolvimento de tecnologias destinadas ao desenvolvimento nacional sustentável.

Por via de consequência, deve haver proposta de nova Lei Ordinária sobre a Cfem, que passaria a se denominar CONTRIBUIÇÃO, com a seguinte sugestão de texto:

Ementa:

Institui, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, CONTRIBUIÇÃO pelo resultado da exploração de recursos minerais em seus respectivos territórios, plataformas continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva e dá outras providências.

Art. 1o – Fica instituída a Contribuição Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais (Cfem), a que se referem os artigos 20, § 1º e 176, § 5º, com a redação dada pela Emendaà Constituição ___/____.

Parágrafo Único. Essa lei não se aplica à exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, cuja compensação financeira ou participação na exploração continuam regidos pela legislação que lhes são pertinentes.

Art. 2º – Constitui fato gerador da contribuição financeira devida pela exploração de recursos minerais, a saída por venda do produto mineral das áreas da jazida, mina, salina ou de outros depósitos minerais de onde provêm, ou o de quaisquer estabelecimentos, sempre após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes da sua transformação industrial.

Art. 3º – É contribuinte da Cfem qualquer pessoa física ou jurídica que realize atividades de exploração dos recursos minerais, na forma do art. 176, § 1º, da Constituição Federal de 1988.

Parágrafo Único. No caso das substâncias minerais extraídas sob o regime de permissão da lavra garimpeira, o valor da contribuição será pago pelo primeiro adquirente, na qualidade de responsável, conforme dispuser o regulamento.

Art. 4º A base de cálculo da Cfem será:

I – O total do faturamento.

II – O valor da operação de circulação do produto mineral, nos casos em que a Cfem for devida pelos contribuintes do regime permissão e recolhido na forma do art. 4º, Parágrafo Único dessa Lei.

Parágrafo Único. Entende-se por faturamento o total das receitas de vendas, excluídos os tributos incidentes sobre a comercialização do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros.

Art. 5º As alíquotas da Cfem, de acordo com as classes de substâncias minerais, serão de:

I – Minério de alumínio, manganês, sal-gema e potássio: xxxx

II – Ferro, fertilizante, carvão e demais substâncias minerais: xxxx

III – Pedras preciosas, pedras coradas lapidáveis, carbonados e metais nobres: xxxx

IV – Ouro: x% (xx por cento), quando extraído por empresas mineradoras;

V –  Ouro: x% (xxx por cento) nas demais hipóteses de extração.

Art. 6º – A distribuição Cfem será feita da seguinte forma:

I – 23% (vinte e três por cento) para os Estados e o Distrito Federal.

II – 65% (sessenta e cinco por cento) para os Municípios.

III – 2% (dois por cento) para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT, instituído pelo Decreto-Lei nº 719, de 31 de julho de 1969, e restabelecido pela Lei n°8.172, de 18 de janeiro de 1991, destinado ao desenvolvimento científico e tecnológico do setor mineral.

IV – 10% (dez por cento) para o Ministério de Minas e Energia, a serem integralmente repassados ao Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, que destinará 2% (dois por cento) dessa cota-parte à proteção mineral em regiões mineradoras, por intermédio do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama.

  • 1º O valor resultante da aplicação do percentual, a título de compensação financeira, em função da classe e substância mineral, será considerado na estrutura de custos, sempre que os preços forem administrados pelo Governo.

Art. 7° – Estados e Municípios beneficiários instituirão Fundo de Exaustão e Assistência à população das regiões e municípios mineradores, para fins de gestão das receitas oriundas desta Lei.

  • 1º – O Fundo a que se refere o caput deste artigo destina-se exclusivamente:

I – Aos empreendimentos voltados à melhoria de infraestrutura urbana, construção e aparelhamento de estabelecimentos educacionais, de saúde e desenvolvimento da economia local e regional.

II – Ao fomento, pesquisa e ao desenvolvimento de tecnologias destinadas ao desenvolvimento sustentável.

  • 2º As entidades e órgãos beneficiários das receitas da Cfem publicarão, conjuntamente à lei orçamentária anual, demonstrativo das receitas e das despesas do fundoaté o fim do primeiro trimestre de cada ano.
  • 3º As prefeituras elaborarão propostas de alocação das receitas de Cfem, que será submetida à audiência pública, no âmbito dos respectivos municípios, que terá caráter deliberativo sobre alocação dos recursos, tendo direito a voz e voto nessa assembleia os eleitores cadastrados naqueles municípios beneficiários.

Art. 8º. A Cfem será lançada mensalmente pelo devedor, na forma do regulamento.

Art. 9º O pagamento Cfem será efetuado mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da Administração Direta da União, até o último dia útil do segundo mês subsequente ao do fato gerador, devidamente corrigido pelo IPCA-E, ou outro parâmetro de correção monetária que venha a substituí-lo.

Parágrafo Único. A Cfem não recolhida no prazo estabelecido no caput deste artigo, sujeitar-se-á ao pagamento dos acréscimos previstos para pagamento em atraso dos tributos devidos à União.

Art. 10. O Poder Executivo regulamentará essa Lei no prazo máximo de 90 (noventa) dias da data da sua publicação.

Art. 11. Essa Lei entra em vigor na data da sua publicação, revogando-as disposições em contrário e, especialmente:

I – O art. 6º, da Lei nº 7.990, de 28/12/1989.

II – O art. 2º, da Lei nº 8.001, de 13/03/1990.

Não obstante, torna-se também desejável que mecanismo existente na chamada Lei de Responsabilidade Fiscal e com previsão de participação popular, seja aplicado a uma nova normatização sobre a Cfem. As normas que se propõem discutir e aprovar deveriam seguir o princípio que preconiza o § 1° do art. 1° da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, (Lei de Responsabilidade Fiscal) que estabelece:

  • 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantias e inscrição em Restos a Pagar.

A Cfem, como instrumento econômico encontrado no Brasil, com vistas a remunerar as regiões e entes públicos pelo minério extraído, tem como desafio, entre outros, possibilitar aos municípios a sustentabilidade do seu desenvolvimento pela renda auferida com a mineração. Considera-se, portanto, que o bom uso da renda mineira é imperativo para viabilizar a distribuição equitativa dos benefícios minerais entre as gerações. Nessa concepção, a Cfem assume um papel central, com a vantagem de beneficiar majoritariamente o município produtor (hoje com 65% da arrecadação) e permitir ampla oportunidade para o gestor público usá-la a partir de uma perspectiva de sustentabilidade. Convém ressaltar que, embora a legislação minerária brasileira tenha abrangência nacional, o uso dessas rendas varia muito entre as cidades mineradoras.

Atualmente, no aspecto jurisprudencial, há o entendimento de que a Cfem é uma receita patrimonial originária do Estado, já que é devida em contrapartida à exploração de recursos minerais que constituem patrimônio da União Federal e que dependem de autorização ou concessão do Estado. Assim sendo, perante o entendimento jurisprudencial, a Cfem vem sendo entendida como um royalty a ser pago como ressarcimento pela exploração do patrimônio público e não como uma receita tributária, o que impede de serem aplicados à Cfem os princípios aplicáveis aos tributos, como anualidade, anterioridade e outros.

No entanto, após reflexões decorrentes dos debates mais recentes acerca do tema, notadamente diante do confronto de ideias que inserem a Cfem como uma ferramenta considerada no contexto FECHAMENTO DE MINA, nosso entendimento acerca da natureza jurídica da Cfem se direciona para imprimir as características de verdadeiro tributo a essa obrigação financeira incidente sobre a mineração.

A Cfem, como tributo, possibilitará uma melhor utilização, aplicabilidade, funcionalidade e fiscalização dessa receita por parte do Poder Público, irá conferir maior segurança jurídica e econômica para os investimentos do setor mineral e maior transparência para sociedade.

De fato, a Cfem não tem nenhuma característica de compensação, instituto que conceitualmente, no campo obrigacional, é uma forma de se extinguir uma obrigação e, no campo ambiental, uma forma de contrabalançar impactos.

Ao se investigar detidamente as características atuais e até mesmo o histórico normativo das antigas exações sobre o setor mineral, caminha-se de forma consistente a natureza jurídica da Cfem, como legítimo e constitucional tributo, incidente sobre a atividade de exploração dos recursos minerais, notadamente, uma contribuição sobre essa exploração. O art. 20, § 1º, da CR/88 cria uma figura tributária que se amolda harmonicamente com as características de uma contribuição, similares às previstas nos arts. 149, 195, 212, § 5º da mesma CR/88. Não que seja ela, especificamente, uma contribuição social, nem mesmo de intervenção no domínio econômico. É apenas uma contribuição pela exploração de recursos minerais, diferindo, assim, dos demais tipos existentes no sistema tributário constitucional.

Caracterizando-se como uma contribuição pela exploração dos recursos minerais, seu regramento há de respeitar as limitações constitucionais ao poder de tributar atinentes às contribuições, bem como às normas gerais contidas no Código Tributário Nacional, inclusive quanto ao prazo para seu lançamento e cobrança.

Não há outra acepção mais adequada que não seja a de constituir a Cfem, com natureza jurídica de tributo, ser aperfeiçoada para uma verdadeira contribuição para o desenvolvimento sustentável de comunidades que se mantêm por força da atividade econômica mineral.

Por outro lado, há de se considerar que, se tratando de instrumento financeiro historicamente instituído em razão da inexorabilidade da exaustão dos bens minerais e a relação de dependência destes bens com as economias locais, estamos, sem sombra de dúvida, diante de tema que envolve os chamados direitos difusos ou transindividuais, ou seja, os chamados direitos de terceira geração, que têm por destinatário o gênero humano e impõem comportamento ativo ao Estado para prestar direito ao desenvolvimento, ao meio ambiente, à comunicação, ao bem-estar das populações. Nessa linha de pensamento, para compatibilizar os novos anseios e reclamos sociais, é que surgem perfeitamente identificados os direitos fundamentais à previdência, à educação, à saúde e, mais modernamente, ao desenvolvimento sustentável, ou à sustentabilidade.

Sem dúvida que foi para atender a esse interesse difuso e à aspiração da sociedade, em especial daquelas “sociedades” inseridas nas comunidades mineradoras, que se materializou na legislação constitucional e infraconstitucional o pagamento incidente sobre a venda do bem mineral, denominado pelo legislador de COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO MINERAL. Ocorre que, na ordem das ideias aqui desenvolvidas, a Cfem, por sua origem histórica, base de cálculo e hipótese de incidência, insere-se perfeitamente naquela categoria tributária que, independentemente do conteúdo da hipótese de incidência, está constitucionalmente vinculada à efetivação ou ao fomento de uma finalidade específica que corresponda a um direito fundamental de segunda ou terceira geração, e não de qualquer outro escopo de nível legal.

Caracterizando-se como uma contribuição pela exploração dos recursos minerais, seu regramento há de respeitar as limitações constitucionais ao poder de tributar atinentes às contribuições, bem como às normas gerais contidas no Código Tributário Nacional, inclusive quanto ao prazo para o seu lançamento e cobrança. Não há outra acepção mais adequada que não seja a de constituir a Cfem com natureza jurídica de tributo, ser aperfeiçoada para uma verdadeira contribuição para o desenvolvimento sustentável de comunidades que se mantêm por força da atividade econômica mineral.

No nosso entendimento, antes de se falar em majoração, é necessário analisar quais controles – social, político e jurídico – são aplicados sobre a arrecadação da Cfem, ou seja, qual finalidade é dada pelos entes públicos para essa receita arrecadada e qual o grau de transparência na gestão.

A mineração, atividade com grande potencial de gerar riqueza, é uma das grandes propulsoras do desenvolvimento, o que só será verdadeiramente aferido se se puder verificar uma crescente possibilidade de manutenção de índices sociais que mostrem uma população com acesso à educação, serviços de saúde, que usufrua de boa infraestrutura de transporte e que tenha consciência de ser agente do próprio destino.

A questão do dispêndio público, enquanto meio para promoção do desenvolvimento, tem sido abordada sob diferentes ângulos pelos mais diversos especialistas no assunto. Questões se colocam sobre qual modelo de desenvolvimento se pretende adotar. O aprofundamento de estudos nos campos técnicos e jurídicos, acerca do tema Fechamento de Mina, oferece grandes indagações e respostas, com vistas a uma clara regulamentação da atividade econômica minerária, quebrando paradigmas, com vistas a gerar uma maior aceitação e compreensão da atividade de mineração para toda a comunidade.

A exaustão de grandes depósitos minerais, cuja operação teve início no meio do século passado, é um fato consumado nos dias atuais. Esses empreendimentos, pioneiros na mineração, também serão protagonistas como modelos para instituição de procedimentos, visando à desativação das operações minerárias. O objetivo e a vantagem de se regulamentar de forma clara a matéria, é possibilitar que as condições de desativação dos projetos de mineração sejam consideradas desde a concepção do projeto mineiro, e que o fechamento planificado constitua importante elemento para que a mineração contribua para o desenvolvimento sustentável do país, permitindo estabelecer condições claras e estáveis para os investimentos.

Estes temas não estão sendo objeto dos debates travados no Congresso Nacional neste momento. A preocupação da classe política se direciona apenas para a majoração do pagamento por parte das empresas, com vistas a robustecer o caixa dos entes públicos. Nessa linha vê-se, por exemplo, oque foi dito, na semana passada, nesse mesmo Vila de Utopia, em relação à Itabira:

“Com mais de um quarto de século de instituição dos royalties, muito pouco se fez pela diversificação da economia local. O único ganho expressivo foi a implantação, ainda parcial, do campus universitário da Unifei. Em 2015, a Prefeitura arrecadou R$ 38,7 milhões com o royalty do minério – e investiu R$ 13,4 milhões (34,6%) em projetos de diversificação da sua economia, principalmente na Unifei. Em 2016, o percentual foi de 0,48%. Arrecadou R$ 92,5 milhões com a Cfem e investiu míseros R$ 450 mil. Já para este ano, a previsão é investir apenas R$ 4 milhões na política de diversificação, de uma arrecadação prevista com a Cfem superior a R$ 42 milhões. Ou seja, apenas 9,3% do que arrecada com a Cfem. Mas nem isso está assegurado, conforme informa o secretário da Fazenda, Marcos Alvarenga. “Nesse ano, os recursos da Cfem devem ser, em sua totalidade, destinados ao pagamento das despesas com os hospitais”, disse ele em recente entrevista a esse site.

Na mesma matéria,Vitor Penido, presidente da Associação das Cidades Mineradoras de Minas Gerais – AMIG e prefeito de Nova Lima, cidade que disputa “ombro a ombro” com Itabira a dianteira na arrecadação do Cfem, asseverou:

“Por ser o minério um bem exaurível e não renovado, é preciso que os municípios se preparem para, no futuro, sobreviver e garantir o desenvolvimento sustentável sem essa fonte de impostos, trabalho, renda e oportunidades de negócios”. Penido cita o exemplo de Itabira, “que tem o horizonte temporal de exaustão mineral bem próximo. Itabira, daqui a aproximadamente 15 anos, pode não mais contar com os recursos oriundos da mineração”, exemplifica o presidente da Amig, para quem os recursos obtidos com a Cfem devem ser empregados na diversificação econômica dos municípios mineradores.”

Em conclusão:

-Com as modificações propostas pela Medida Provisória 789/2017, a sociedade brasileira, em especial aquelas comunidades que vivem da mineração, continuará sem os mecanismos de controle sobre os valores arrecadados a título de Cfem. Não há adequada previsão de direcionamento dos gastos, responsabilidade fiscal ou participação popular neste tema.

-As modificações propostas pela Medida Provisória 789/2017 não aumentam a segurança jurídica das empresas mineradoras contribuintes da Cfem, nem tampouco constituem fator de atratividade para novos investimentos no setor mineral.

*Denes Martins da Costa Lott, advogado, nascido na cidade de Itabira. Trabalha na Vale desde 1995. Graduado em Direito pela UFMG, especialista em Direito Ambiental pela PUCMINAS e Mestre em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental pela UFOP.

 

 

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5 Comentários

  1. Mauro Andrade Moura on

    Se os prefeitos municipais pararem de gastar o dinheiro com os altos salários e mordomias aos secretários e assessores, investindo permanentemente na manutenção das escolas e postos de saúde, creio que melhorará sobremaneira a qualidade de vida dos citadinos.
    Considerando, no caso de Itabira, que somos obrigados a comer o pó vermelho de minério a cada dia de nossas vidas.

  2. cristina silveira on

    Repetindo o poeta Drummond: Só isto?

    É matéria pra ser digerida, pra ser travada em encontros com a população. É essencial que técnicos, como o Denes, sejam convocados, pra em grupo de cidadãos, explicar tim-tim por tim-tim o complexo das leis. Se vamos perder, é necessário que saibamos como perdemos.

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